No início de maio de 2026, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça julgou o REsp 2.256.539/MS, sob relatoria da Ministra Regina Helena Costa, e fixou uma das teses mais relevantes sobre improbidade administrativa.
De forma resumida, a Corte Superior decidiu que é ilícito o enriquecimento intencional de agentes públicos, em patamar significativo, incompatível com os rendimentos legítimos e sem justificativa razoável, bastando a demonstração de “relação mínima” entre a variação patrimonial de origem ignorada e a atividade pública.
O acórdão, veiculado no Informativo 888, foi adiante e reafirmou que, provado o desalinhamento entre a evolução patrimonial do servidor e seus rendimentos lícitos, surge uma presunção relativa de irregularidade que desloca ao imputado o ônus de comprovar a origem do patrimônio questionado.
Essa decisão requer uma hermenêutica atenta pois traz formulações que, transportadas sem filtro para casos futuros, podem corroer justamente as garantias que a reforma da Lei de Improbidade pela Lei nº 14.230/2021 quis consolidar.
Comecemos pelos acertos.
A estrutura típica do art. 9º, VII, da LIA, mesmo depois da reforma, comporta uma dinâmica probatória que não se confunde com a inversão do ônus da prova, vedada pelo art. 17, § 19, II. Quando a lei tipifica como ímproba a aquisição de bens “cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução”, ela cria um mecanismo interno de distribuição do encargo argumentativo. Não é o juiz quem redistribui o ônus com base nos §§ 1º e 2º do art. 373 do CPC (tema, aliás, em revisão pelo próprio STF, como se verá adiante). É a própria lei que define o papel de cada parte na instrução: o Ministério Público demonstra a desproporção; o agente justifica a origem.
Há aqui uma distinção que a doutrina processual maneja há tempos e que o acórdão teria feito bem em explicitar: a diferença entre o ônus da prova como regra de instrução e como regra de julgamento.
O que o art. 9º, VII desloca ao agente é apenas o encargo de instrução, e faz sentido, porque ele é a parte com acesso exclusivo às informações sobre a origem dos próprios bens. Ninguém sabe melhor do que ele a origem patrimonial. Já a regra de julgamento, que define sobre quem recai o risco da dúvida invencível quanto ao dolo e ao nexo funcional, permanece com o Ministério Público. É sobre o autor da ação, e só sobre ele, que deve pesar a consequência processual da dúvida. Essa distinção desfaz a aparente contradição entre o art. 9º, VII e o art. 17, § 19, II: o que a lei veda é a inversão judicial do encargo de julgamento, não a exigência de colaboração probatória do réu sobre fatos que só ele alcança. O acórdão não fez essa distinção, e a omissão cobra seu preço mais adiante, porque é ela que abre espaço para leituras mais largas do que o sistema suporta, gerando uma indevida desproporção probatória.
O julgado andou bem, também, ao ancorar a interpretação nas convenções internacionais anticorrupção incorporadas ao ordenamento. A Convenção Interamericana contra a Corrupção, no art. IX, e a Convenção de Mérida, no art. 20, partem da mesma lógica: o incremento significativo do patrimônio de um agente público que exceda de modo relevante sua renda legítima, e que ele não consiga justificar razoavelmente, é conduta a ser reprimida pelos Estados signatários, grupo do qual o Brasil faz parte.
As convenções que o STJ invoca sustentam, a rigor, um padrão probatório bem próximo do que o acórdão adotou. O art. 20 da Convenção de Mérida exige apenas desproporção patrimonial e impossibilidade de justificação razoável, sem mencionar nexo causal com ato funcional específico. Quem critica a “relação mínima” precisa encarar que o modelo convencional é, se tanto, ainda mais flexível do que aquilo que a 1ª Turma adotou. A resposta a essa tensão existe, e é sólida: o direito interno impõe um filtro constitucional que modula a recepção desses instrumentos. O Tema 1199 do STF exige dolo para toda improbidade. Os §§ 2º e 3º do art. 1º da LIA definem esse dolo como “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”. O art. 17, § 19, II, veda a inversão do ônus da prova. Garantias internas dessa ordem não se deixam neutralizar por uma leitura ampliativa das convenções. Os tratados autorizam o Brasil a reprimir o enriquecimento ilícito de agentes públicos; não o autorizam a fazê-lo dispensando o que a Constituição e a legislação infraconstitucional asseguram ao imputado. O modelo convencional é piso, não teto.
O problema aparece quando se olha para o padrãoprobatório exigido para deflagrar a presunção.
O julgado afirma ser bastante, nas circunstâncias do caso, “a demonstração de relação mínima entre a variação patrimonial de precedência ignorada e a atividade pública, elemento passível de ser objetivamente inferido da situação fática subjacente”. Acrescenta, ainda, que o tipo “não exige, ipso facto, prova cabal e absoluta de liame direto e imediato entre o incremento financeiro de origem ignorada e um ato específico a cargo do servidor”. Isoladas, as frases soam razoáveis. No contexto do sistema que a reforma de 2021 montou, mostram suas frestas.
Antes da Lei nº 14.230/2021, a jurisprudência do STJ era bem mais permissiva quanto ao deslocamento do encargo probatório no enriquecimento ilícito. A 1ª Seção, em precedentes como o MS 21.708/DF (Rel. p/ Acórdão Min. Herman Benjamin, j. 2019) e o MS 20.765/DF (Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 2017), firmou que a improbidade por evolução patrimonial a descoberto “independe da prova de relação direta entre aquilo que é ilicitamente feito pelo servidor no desempenho do cargo e seu patrimônio a descoberto”, bastando que o patrimônio tivesse sido amealhado “em época em que o servidor exercia cargo público”. A reforma foi, em boa parte, reação legislativa a essa linha expansiva. Não por acaso, a doutrina que sustentava a plena inversão do ônus na improbidade foi produzida antes da reforma (ZAKIA, 2016; CAMBI, 2021), ao passo que a literatura posterior, inclusive a da advocacia pública federal (CASÉ; FERREIRA; FERREIRA, 2025), reconhece a alteração de regime promovida pela Lei nº 14.230/2021.
O que o REsp 2.256.539/MS faz, ao abraçar o critérioda “relação mínima” e ao citar à larga os precedentes da 1ª Seção anteriores à reforma, é reconstruir, por via interpretativa, parte daquilo que o legislador quis conter. A expressão “relação mínima” é, antes de tudo, um conceito de contornos indefinidos, e contornos indefinidos não são neutros. John Hart Ely, em Democracia e Desconfiança, advertia precisamente contra o risco de cláusulas abertas se converterem no terreno em que o julgador projeta os próprios valores, e construiu sua teoria do controle judicial para conter esse perigo. Um standard que não diz onde começa o mínimo é exatamente esse tipo de cláusula aberta. Qual é o limiar de uma relação mínima? Basta que o agente exercesse função pública no período em que o patrimônio cresceu? Ou é preciso demonstrar alguma conexão, ainda que indireta, entre as circunstâncias do exercício e os incrementos verificados? É verdade que, no caso concreto, a Relatora dissecou o elemento subjetivo com cuidado. O voto reúne cinco circunstâncias de onde extrai o dolo: a plena ciência da incompatibilidade patrimonial pelo acusado, a omissão deliberada das quantias em espécie nas declarações fiscais, a ausência de regularização voluntária antes da intervenção estatal, a condição de Procurador-Geral de Justiça, que impunha dever qualificado de transparência, e a expressividade dos valores. É análise concreta e rigorosa. O problema não está na aplicação ao caso, mas na tese, cuja formulação genérica permite que julgadores futuros dispensem esse mesmo rigor. E o ponto mais sensível é o elemento subjetivo.
No Tema 1199 (ARE 843.989), o Supremo firmou que “é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo, dolo”. Os §§ 2º e 3º do art. 1º densificam a exigência: o dolo é a “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”, não bastando “a voluntariedade do agente”, e exige-se “ato doloso com fim ilícito”, não o “mero exercício da função ou desempenho de competências públicas”. O que a lei reclama é um elemento subjetivo qualificado: a vontade consciente de auferir vantagem patrimonial indevida em razão do exercício funcional.
Reduza-se o nexo funcional a um mínimo inferível, faça-se a desproporção patrimonial, por si só, deflagrar a presunção de irregularidade, e esse elemento subjetivo qualificado passa a ser presumido a partir do resultado. O raciocínio anda em círculo: o agente tem patrimônio incompatível com a renda; logo, enriqueceu-se ilicitamente; logo, agiu com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. Cada etapa engole a anterior, e o que deveria ser provado de forma autônoma pelo autor passa a ser extraído no automático do elemento objetivo. Ninguém está pedindo prova diabólica ao Ministério Público. Não se exige, com seriedade, contrato de propina ou confissão para configurar o enriquecimento vedado pelo art. 9º, VII. Mas entre a prova diabólica e o mínimo inferível há um espaço enorme, e é nesse espaço que as garantias do imputado se jogam. O próprio voto da Ministra Regina Helena Costa mostra que esse espaço pode ser preenchido com rigor: a ocultação deliberada de valores nas declarações fiscais, a retificação retrospectiva após o início das investigações, a inverossimilhança da justificativa, a coincidência temporal entre os depósitos e o exercício da chefia do Parquet, a manutenção de saldos devedores em contas bancárias a despeito da suposta poupança domiciliar. São elementos concretos que, somados, sustentam a conclusão sobre o dolo sem precisar presumi-lo. Exigir que o Ministério Público monte esse conjunto, caso a caso, não é garantismo de luxo. É o funcionamento normal do direito administrativo sancionador.
Há ainda os limites da defesa, e o acórdão tem coisas a dizer sobre eles. No caso, o réu, ex-Procurador-Geral de Justiça, alegava guardar vultosas quantias em espécie em casa, sem registro bancário ou fiscal, regularizadas só por retificação retrospectiva de declarações de imposto de renda depois de abertas as investigações. O Tribunal chamou a escusa de “absolutamente inverossímil” e de “clássica estratégia de mascaramento”. No caso julgado, custa discordar. A análise minuciosa do CNMP, reproduzida no voto, revelou que todos os saques do processado teriam ido para a tal poupança, que o fluxo de caixa dessa poupança ficara devedor, que o réu mantinha aplicações financeiras regulares apesar de alegar desconfiança no sistema bancário, e que os depósitos de origem ignorada coincidiam exatamente com o período de chefia.
O que preocupa não é a aplicação ao caso. É a formulação como regra geral. Nem toda retificação fiscal é indício de fraude. O art. 147, § 1º, do Código Tributário Nacional assegura ao contribuinte o direito de retificar declarações, e o próprio voto reconhece que a retificação exige “substrato fático mínimo da legitimidade das informações posteriores”, o que é bem diferente de presumir má-fé pelo simples ato de retificar. Nem todo agente público que guarda recursos fora do banco o faz para esconder origem ilícita. A vida patrimonial real é feita de contingência, e contingência não é sinônimo de ocultação: como lembra o clinamen de Lucrécio, aquele desvio mínimo e imprevisível dos átomos, a imprevisibilidade é um traço do próprio mundo, não apenas uma lacuna no dossiê. Tratar “origem ignorada” como se fosse “origem ilícita” é confundir o limite daquilo que o Estado sabe com a estrutura daquilo que de fato ocorreu. Quem tem fontes de renda complementares legítimas, rendimentos de cônjuge, herança, investimentos anteriores à posse, merece ter a justificativa analisada uma a uma, com base em prova, não em estereótipo sobre conduta financeira. A análise da Ministra Regina Helena Costa é exemplar nesse ponto: examina cada elemento de justificação na sua substância. Mas a tese, como ficou redigida, não garante que a mesma diligência se repita perante juízos de primeiro grau e tribunais que terão menos elementos em mãos e, possivelmente, menos cautela, onde a fadiga e a pressa fazem o atalho cognitivo render ainda mais.
Convém registrar que essa dinâmica probatória é exclusiva do art. 9º, VII. Nos atos que causam prejuízo ao erário (art. 10), a lei exige prova “efetiva e comprovada” do dano, sem espaço para presunção de espécie alguma. Nos atos que atentam contra os princípios da administração (art. 11), a reforma impôs tipificação taxativa e elemento subjetivo qualificado voltado à “obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros”. Nas duas hipóteses, a vedação do art. 17, § 19, II, incide com força plena: o ônus de provar conduta, elemento subjetivo e resultado recai inteiro sobre o Ministério Público, sem qualquer deslocamento ao réu. A distinção é estrutural, não acidental. O enriquecimento ilícito por desproporção patrimonial tem uma particularidade que as outras modalidades não compartilham: o fato típico é o próprio estado patrimonial, e o agente é, por definição, quem detém acesso exclusivo à informação sobre a origem dos bens. Existe ali uma assimetria informacional que justifica deslocar o encargo de instrução. Essa assimetria não existe no dano ao erário, onde a Administração conhece o prejuízo que sofreu, nem na violação de princípios, onde a conduta está documentada nos autos. A defesa em improbidade precisa operar com clareza absoluta sobre isso, opondo de frente a vedação do art. 17, § 19, II, nas hipóteses dos arts. 10 e 11.
Esse desenho ganhou reforço recente no próprio Supremo. Na sessão de 24 de junho de 2026, ao julgar as ADIs 7.156 e 7.236 (rel. Min. André Mendonça e rel. Min. Alexandre de Moraes), o STF formou maioria pela constitucionalidade do art. 17, § 19, II, da LIA, ao fundamento de que a inversão do ônus da prova tenderia a gerar presunção de culpa do réu, incompatível com a natureza sancionatória da improbidade. E, no ponto que mais interessa a este artigo, registrou-se a ressalva de que a vedação impede a inversão do encargo para imputar responsabilidade por ato ímprobo, mas não afasta as determinações judiciais de instrução, como a apresentação de documentos ou o cálculo da recomposição do dano. É exatamente a distinção aqui sustentada: a regra de julgamento, que define o risco da não-prova quanto ao dolo e ao nexo, não se inverte; o encargo de instrução, dirigido a quem detém acesso à prova, é legítimo. Independentemente do desfecho definitivo, a fronteira que emerge desse julgamento é a mesma que o Informativo 888, ao afrouxar o nexo funcional, ameaça embaçar.
No fim, o Informativo 888 deixa um saldo desigual. Acerta ao reconhecer que o art. 9º, VII, comporta presunção relativa que não se confunde com inversão do ônus. Acerta ao vincular a interpretação às convenções anticorrupção e ao confirmar que essa dinâmica não se estende aos arts. 10 e 11. Mas exagera ao reduzir o nexo funcional a uma “relação mínima” sem contorno, ao não distinguir as dimensões de instrução e de julgamento do ônus da prova, e ao não fixar balizas que impeçam que o elemento subjetivo qualificado dos §§ 2º e 3º do art. 1º seja presumido a partir da mera desproporção patrimonial.
O sistema de improbidade não existe para punir agente público por ter patrimônio. Existe para punir quem se enriqueceu ilicitamente em razão da função. A distância entre as duas coisas é curta, mas é nela que mora a diferença entre o exercício legítimo do poder punitivo e a punição arbitrária, e foi para guardar essa fronteira, e não para apagá-la, que se concebeu o controle judicial como função contramajoritária, desconfiada do poder por princípio. Quando o precedente não fixa o limite, sobra ao advogado construí-lo, caso a caso. O Informativo 888 deixou uma porta entreaberta. Cabe à defesa cuidar para que ela tenha tranca.
Referências
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Adriano Tavares da Silva é advogado, sócio fundador do escritório Tavares & Advogados Associados (Florianópolis/SC), mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Autónoma de Lisboa, diretor de Relações com a Justiça Estadual da OAB/SC, vice-presidente do Conselho Deliberativo do IASC e presidente da Comissão de Direito Público do IASC.
